Controle externo e separação de poderes na constituição de 1988: fundamentos e eficácia jurídica das determinações e recomendações do tribunal de contas

Abstract

O presente trabalho tem por objetivo analisar de que forma a exaração de determinações e recomendações confere ao Tribunal de Contas posição autônoma no sistema de freios e contrapesos previsto pela Constituição Federal de 1988 (CF/88). Entende-se que o Tribunal de Contas exerce, em conjunto com o Poder Legislativo, a função de controle externo, considerada função específica por meio da qual se busca garantir o correto emprego dos recursos públicos e o cumprimento do dever de boa administração por parte dos órgãos estatais. Partindo-se da premissa de que o princípio da separação de Poderes reclama adaptação conforme a época e o ordenamento jurídico estudados, defende-se que a Corte de Contas, como órgão de controle que interfere no agir das demais instituições públicas autônomas, condiciona e limita o exercício de suas atribuições constitucionais, incluindo-se, por conseguinte, no esquema de divisão de funções previsto na CF/88. A partir de pesquisa bibliográfica e documental (legislativa e jurisprudencial), com predominância, mas não exclusividade, de obras, normas e decisões nacionais produzidas após 1988, identifica-se a atuação do controle externo como parte dos mecanismos de checks and balances da CF/88 precipuamente por meio do exercício da competência para assinar prazo para adoção de providências com vista ao exato cumprimento da lei (art. 71, IX, da CF/88). Classificam-se, pois, as determinações e recomendações como decisões programantes, compreendidas como aquelas dotadas de caráter prospectivo, impondo ao órgão controlado a implementação de medidas imediata ou futuramente. A fim de se esclarecer a natureza desse tipo de provimento, seus fundamentos e sua eficácia jurídica, que implicam a extensão das competências de controle da Corte de Contas, advoga-se que as determinações são instrumento de correção do Tribunal em face da Administração Pública, cogentes por força de disposição constitucional e cabíveis sempre que identificada medida necessária ao restabelecimento da ordem jurídica violada. De seu turno, as recomendações são tidas como instrumento de indução e pressão da Corte de Contas, não dotadas de cogência quanto ao comando específico que carregam, mas nem por isso passíveis de desconsideração em relação às inconformidades que as fundamentaram.