Do orçamento estamental à impositividade da execução: uma proposta de emenda à Constituição em defesa dos interesses da sociedade

Abstract

A Constituição Federal de 1988 devolveu ao Congresso Nacional a prerrogativa de apresentar emendas ao projeto de lei orçamentária. Deputados e Senadores viam no instituto um importante instrumento de atuação política junto aos seus eleitores. O resultado efetivo dessa atuação, todavia, somente ocorreria com a efetiva execução das emendas. No entanto, não raras vezes, congressistas se queixavam de dificuldades para viabilizar a execução. Dessa forma, em fins da década de 1990, ganhava força os argumentos em defesa do orçamento impositivo, evidentemente, contrário aos interesses do Governo Federal. Devido ao controle da pauta pelo Executivo, eram muito pequenas as chances de aprovação de uma proposta nesse sentido no início dos anos 2000. Apenas em 2015, é que o Congresso Nacional logrou êxito em aprovar, diante de um Governo Federal enfraquecido pelas acusações de corrupção da Lava-Jato, Emenda Constitucional tornando mandatória a execução de emendas individuais até determinado limite da receita corrente líquida. Tal dispositivo levou o processo orçamentário na direção do patrimonialismo orçamentário, onde as despesas públicas passaram a ser tratadas, cada vez mais, como se estivessem destinadas a atender os interesses dos autores das emendas e não as necessidades do país ou da sociedade. O Congresso Nacional se aproveitou de outro momento de extrema fraqueza do Poder Executivo, logo após a derrota nas eleições de 2019, e aprovou outras emendas constitucionais, aumentando ainda mais o volume de recursos destinado à execução obrigatória de emendas individuais, ao tempo em que reservou receitas também para emendas de bancada. Dividiu o montante entre deputados e senadores e tentou definir o que seria a execução equitativa de receitas, deixando transparecer, na redação, tratar-se de interesse político particular e não de interesse dos cidadãos. Foram criadas, ainda, as assim chamadas Emendas Pix e adotou-se o orçamento secreto, procedimento sem transparência e não submetido a controle do gasto público e, portanto, altamente suscetível a desvios de recursos públicos. Tais alterações no processo legislativo-orçamentário, desse modo, levaram à “Idade das Trevas Orçamentária” – período em que existia verdadeiro “orçamento estamental”, cujo objetivo maior foi o de tratar parcelas cada vez maiores das despesas públicas como forma de viabilizar o patrimonialismo orçamentário, beneficiando interesses políticos e não as necessidades do país ou dos cidadãos. Tendo em vista manifestações das duas Casas do Congresso Nacional, bem como posicionamentos jurídicos dos Tribunais Superiores e auditorias e fiscalizações do Tribunal de Contas da União, havidas em distintos momentos da história contemporânea, logrou-se reunir argumentos atinentes à gestão financeira e orçamentária e à desejável cooperação entre os entes federativos, suficientes à propositura de Emenda Constitucional, apresentada ao final do presente estudo, capaz de, se não solucionar, ao menos atenuar os problemas apontados.