Participação social e regulação no estado brasileiro: análise dos mecanismos de interação entre a Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL e a sociedade

Abstract

O déficit de participação pública é uma característica percebida na sociedade brasileira, seja em instâncias mais próximas dos cidadãos, como condomínios ou associações, seja nos colegiados de supervisão técnica, administrativa e de regulação estatal. A justificativa do poder público para ignorar a participação social passa pela alegada falta de interesse da população em discutir os temas ou a falta de capacidade técnica para tanto, especialmente quando se trata dos complexos temas regulatórios. É usual os entes reguladores assumirem o discurso da isenção, devendo guardar igual distância do governo, dos agentes regulados e do consumidor-cidadão. Assim, cabe mencionar a edição do Decreto nº 9.759, de 2019, que estabeleceu uma série de limitações para colegiados da administração pública federal e definiu a data de 28 de junho de 2019 para a extinção de diversos conselhos existentes. Em sede de medida cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade 6.121/2019, o Plenário do Supremo Tribunal Federal decidiu, em 13 de junho de 2019, que o Executivo não poderá extinguir conselhos e colegiados com previsão em lei. A participação, portanto, resiste. Nesse contexto, o problema da pesquisa é a questão “apesar da previsão normativa de mecanismos de participação social no processo regulatório da Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL, essa participação é efetiva?”, a que se pretende responder com análise de dados de audiências públicas da ANEEL e à luz da legislação e de estudos da doutrina sobre participação social. Para tanto, serão verificadas as seguintes hipóteses: a agência reguladora oferece instrumentos formais de participação, mas não engaja suas unidades técnicas e seus burocratas em tornar o linguajar regulatório acessível ao cidadão comum; a cultura cívica de participação ainda não está consolidada no Brasil, tendo preponderado apenas em temas sociais, carecendo a participação em temas técnicos de amplo incentivo legislativo e administrativo; a participação pública na regulação é efetiva tão somente com relação aos agentes setoriais, que, ao contrário dos cidadãos em geral, possuem recursos humanos e estrutura para acompanhar e participar, ativamente, do processo regulatório. Como objetivo geral, a pesquisa apresenta, à luz das constatações obtidas e da literatura especializada, os pontos passíveis de melhoria para efetivar a participação social no processo regulatório brasileiro, a partir da análise da participação dos diferentes atores nas audiências públicas da ANEEL iniciadas entre 2013 e 2020, período que contempla distintas formações do colegiado dirigente da Agência, no qual cada integrante possui, em regra, mandato de quatro anos. Como objetivos específicos, destacam-se: examinar as diferenças entre a participação em processos de caráter social e a participação em processos de interesse dos agentes do setor, no âmbito do 10 ente regulador; analisar a efetividade da participação social ocorrida nos referidos processos administrativos instruídos no âmbito da Agência Reguladora; identificar e descrever as falhas que levam à percepção de impermeabilidade à participação social na regulação, com as respectivas sugestões elencadas pela literatura, pela observação empírica e pela investigação acadêmica com vistas à sua mitigação.